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蔡牵的势力庞大到什么地步呢？他已经取代了清廷水师维护海上秩序，海上商船但凡购买了蔡牵颁发的执照，就能平安无虞地到达目的地。这是官府之外另一种维护秩序的暴力，暴力集团的最终目的总是获利。
<h2>海患成灾</h2>
清廷对海上活动有很多限制，这是闭关锁国维护统治的一种手段。为了一家的江山，而将全国人民都与世隔绝起来，这显然是一种非常自私，而且违背客观规律的做法。
乾隆末年，海上洋盗势力猖獗，这些活动可能跟安南的新任统治者阮氏家族有关系。当时清廷高层将“海事”“苗事”和“教事”称为对帝国有威胁的三件大事。
这些海洋盗贼的背景复杂，但有一点清政府几乎可以肯定，那就是这些活动背后有安南国王阮光平和阮光缵父子的支持。这些海盗跟今天的海盗没啥区别，他们对海上来往的商船进行打劫获利。海盗的活动严重地损害了清政府的利益，嘉庆刚即位不久，就着手打击海盗活动。
嘉庆任命福州将军魁伦、广东巡抚朱珪、浙江巡抚吉庆缉拿海盗。当时清廷的水师并不足以远洋出行，只能在近海进行搜捕，同时切断海盗岸上的补给。
不久，魁伦缉拿了一百三十名海盗，其中有五十人是无照出海捕鱼的渔民，嘉庆发现这事后，对魁伦进行了严厉的谴责，认为他将无照渔民和海盗混为一谈，分明是冒功。
元月过后，嘉庆谕示军机大臣：海盗长期生活在船上，油盐柴米从哪儿来的？一定是靠沿海的渔民接济，这些渔民卖给海盗食物虽然是为了谋生，但势必助长海盗的气焰，所以一定要对渔民严加盘问。
魁伦后来抓住了一个海上贩子蓝三世，最后虽然查明他并没有向海盗贩卖物品，但为了杀一儆百，魁伦还是把蓝三世处以绞刑。嘉庆获知此事，不但没有责备魁伦，反而夸奖他办事有方法。
由于当时国家危机四伏，嘉庆叮嘱魁伦对海盗采用剿抚并用的手段。盗贼首领纪培投诚之后，嘉庆决定“以盗制盗”，利用纪培缉拿海盗。海盗熟悉海盗，嘉庆用海盗来制服海盗，在当时的情况下是成本最低的一种选择，国家内忧太重，分不出太多的力量对付海盗。尽管如此，在治理海患方面嘉庆还是严格要求的。
嘉庆的老师、两广总督朱珪曾经抓获了一个海盗头目何玉理，发现此人在乾隆五十八年（1793年）就在海上打劫。这本来是应该奖励的，但是嘉庆却降旨责备朱珪，说这个海盗猖獗这么长时间直到现在才抓住
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